En uegnet humanitær strategi
Prinsippene for Norges nye humanitære strategi er uegnet for å gjøre budsjettprioriteringer. Det er et demokratisk problem.
KI-generert illustrasjon fra Midjourney
Hovedmomenter
Tidligere i høst skrev utviklingsminister Tvinnereim om humanitær bistand i Panorama. Deriblant at «som giver, ønsker vi å lindre mest mulig nød og redde flest mulig liv».
Vi støtter dette målet fullt ut. Men i Norges nye humanitære strategi virker dette å være glemt. Strategien mangler nemlig reell veiledning for dens kanskje viktigste formål: å fordele knappe ressurser mellom humanitære kriser. Det er et problem.
Ifølge en veileder fra Utenriksdepartementet skal valget av mottakere for norsk humanitær bistand gjøres med ett mål: å hjelpe der nøden er størst. Videre skal det tas hensyn til upartiskhet, risiko og sårbarhet.
Intuitivt virker det både rettferdig og effektivt at norske bistandsmidler skal rettes dit nøden er størst. Men edle intensjoner til tross, står denne enkle tilnærmingen seg dårlig i møte med virkeligheten; en verden med knapphet på ressurser og mange steder med stor nød.
Når harde valg må tas, hvordan skal en da prioritere?
Hva med kost-nytte?
Målet om å hjelpe «der nøden er størst» er strippet for enhver form for kost-nytte-tenkning, altså ønsket om å få mest mulig effekt per krone, som ellers dominerer i spørsmål om fordeling av ressurser. Det tillater ingen andre målsettinger, og sier heller ingenting om hvordan de eventuelt skal vektes mot hverandre.
Hvis krisen der nøden er størst rammer veldig få personer, eller det å hjelpe er umulig eller ekstremt dyrt, bør vi da likevel bruke alle våre ressurser der?
Det mener nok de færreste. Prinsipielt kan det virke riktig, men i praksis ville det være ineffektivt og lite hensiktsmessig. I en slik situasjon, bør vi ikke heller hjelpe der nøden er marginalt mindre, men der en kan hjelpe flere, eller enklere gi god hjelp? Da kan vi nemlig utrette mer for flere, og gjøre mer godt totalt.
Ta Sør-Sudan som eksempel: Syv av ti i landet har behov for humanitær hjelp, men i 2023 mottok de bare halvparten av hjelpen de trengte, ifølge FN. Knappe ressurser tvinger givere til å ta vanskelige valg om hvem som skal få hjelp. La oss anta at det er mye billigere å hjelpe i vestlige områder, men at nøden i øst så vidt er størst.
Her vil de fleste tenke at en kost-nytte-tilnærming er nødvendig, altså å prioritere slik at hjelpen gjør størst forskjell totalt. Det kan potensielt bety å kun prioritere de som lider i vestlige områder, selv om nøden som nevnt er størst i øst.
En slik tilnærming kan virke kald og umenneskelig, og frarøver alt håp for de som lider i øst. Det er grusomt. Men uansett hva du gjør, så kan ikke alle få hjelp. Dette skyldes mangelen på ressurser, ikke prinsippet for fordeling.
Hva er rettferdig?
I en debatt med oss om humanitær bistand i Morgenbladet i sommer har Røde Kors argumentert for at vi bør bidra til de vanskeligste konfliktene selv når hjelpen er ineffektiv, av hensyn til medmenneskelighet.
Det er et fint prinsipp, slik også Norges humanitære strategi inkluderer de fine og globalt anerkjente humanitære prinsippene: humanitet, upartiskhet, nøytralitet og uavhengighet. Men heller ikke Røde Kors mener at én krise bør få alt. Så hvordan skal vi fordele ressurser, om ikke etter effektivitet?
I Morgenbladet foreslår Lars Christie et annet prinsipp for fordeling av humanitær bistand, nemlig rettferdighet. Dette mener han bør veies mot prinsippet om kostnadseffektivitet, som han anerkjenner som åpenbart relevant. Ut fra rettferdighetsprinsippet kan det være riktig å fordele litt ressurser til alle med en viss grad av nød, slik at vilkårlige faktorer som hvor en bor ikke frarøver noen alt håp – selv når det reduserer hvor mange som får hjelp totalt.
Dette er et interessant forslag, og et av flere mulige tillegg til en ren kost-nytte-vurdering. Forslaget bekrefter også vårt poeng: norsk bistand kan ikke styres av ett slagord alene. «Der nøden er størst» gir nemlig ingen reell handlingsveiledning, og er ikke tilstrekkelig for å fordele ressurser på mer enn én krise.
I praksis fordeles likevel norsk humanitær bistand i dag på flere ulike prosjekter. Men hvordan besluttes det? Som Norad skriver i et annet innlegg i Morgenbladet, er det i dag ikke sammenfall mellom hvor de humanitære behovene i verden er størst og hvor vi gir mest humanitær bistand.
To kriser, Ukraina og Palestina, får en langt større andel av bistanden enn deres andel av verdens humanitære behov skulle tilsi. Prinsippene UD har brukt til denne fordelingen synes ikke være nedfelt noe sted. Dette er et demokratisk problem. Kanskje er de ikke engang eksplisitt definert. Dermed kan fordelingen av milliarder av offentlige kroner ikke ettergås, og vi velgere kan ikke vite hvilke målsettinger som ligger til grunn.
Ny organisering, ny strategi?
Selv om den humanitære strategien til Norge er ny, bør veilederen for hvordan strategien skal praktiseres skrives på nytt – og timingen nå er god.
I sommer har direktoratet Norad overtatt forvaltningen av norsk humanitær bistand fra UD, og Norad har fått en ny avdeling, inkludert mange nye ansatte. Disse vil jevnlig stå i spørsmål om fordeling av ressurser, og fortjener en eksplisitt og reelt veiledende strategi med tilhørende mål. Hvordan skal de ellers prioritere og gjøre riktige valg?
En ny veileder bør balansere flere mål for valg av mottakere. Å legge vekt på prinsipper om nød, rettferdighet, medmenneskelighet eller politiske mål står ikke i veien for å også vektlegge effektivitet.
Selv hvis vi vil prioritere de mest utilgjengelige i krig og konflikt, uansett pris, tilsier effektivitetsprinsipper at en ikke bør fordele uproporsjonalt mye til dem – slik vi gjør i dag. Hensyn til de humanitære prinsippene upartiskhet og nøytralitet, som UD vektlegger i strategien, tilsier det samme.
Klimaendringer og flyktningutgifter i egne land gjør at de reelle bistandsbudsjettene blir mindre, og budsjettprioriteringene tøffere. Norge er ikke i nærheten av å kunne hjelpe alle som lider nød. Som Norad skriver i sitt innlegg, det gjør det «viktigere enn noen gang å ha god kunnskap om hva som er de mest effektive tiltakene og alternativkostnadene ved våre beslutninger».
Humanitære prioriteringer er ikke et spørsmål om effektivitet versus medmenneskelighet, for det trenger ikke være enten eller. Men reelle prioriteringer krever en mer konkret og handlingsrettet strategi enn den vi har i dag. Her må UD gjøre et nytt forsøk.
